当政府无力收税，一个中国北方小镇如何运转

《红鞋城》写的是中国北方一个小镇，从晚清到中共建政这一段时间的历史。

作者切入点很好，包税制。政府无力收税，遂有民间政经权力体系于此间滋生。所以，换一个思路说，这其中更可以看作在 1906 年到 1950 年间，中国乡村民间社会如何运转。

这其中包括：财富流转；阶层跃迁之路；官匪与村民之间转换；“士绅”没落之后“商绅”话语权的持续扩大……

作者选 1906 年作为开始记录的年份，中国在此前一年宣布取消科举，整个社会阶层流转瞬间失去依傍，社会中坚价值观崩溃，对于广袤乡村来说，也是如此。

作者语言很好，简洁直接，读来愉悦。

在采访、写作本书的十年间，我经常想起四百多年前遥远的西班牙，那里有一个著名人物 ——《堂吉诃德》 的作者塞万提斯。

表面上看，他与我们的主人公——20 世纪中国北 方小镇红鞋城的诸位名人 —— 风马牛不相及。但我想，如果他们能坐在一起，一定会有共同语言，因为他们都 曾做过“包税人”。塞万提斯将自己包税的可怕经历转化为债务、痛苦和伟大的文学作品，而我们的民国包税人似乎什么都没留下。

其实，包税人留下的也有恶名，从亚当 · 斯密到国民政府的报告，无人说过他们好话，大家异口同声，抨击他们是人民疾苦与国家垂败的罪魁祸首。比如，“税收承包人一来，每家的门都会颤抖”。只是越简单的答案往往也越片面，包税人的秘密与意义隐藏在历史中。

虽然现在大多数人已经认同财政税费是政权运行的血脉，是兴衰演变的核心之一，但“收税”一词时常因为专业与隐秘而被误解，它总被想象成一个名词。而真实世界中，收税是一个往复无尽的动词，是人们生活中一种最现实、最残酷与最持久的遭遇，其中充满逃避、 压榨与你死我活，充满各种算计与讨价还价。

毋庸置疑，谁控制了税源，谁就控制了国家与百姓的命脉。然而，对如此意义重大的收税人的记录却少得可怜，更别说其中最隐秘的包税人了。本书的意义就在于记录他们。

从前面的内容中我们清晰可见，红鞋城包税人远离政权中心，但绝非仅仅身处“底层”，与掌权者毫无关联。恰恰相反，各种政权从来不曾忘记过他们，他们是不断被拉拢、被利用，又不断被打击、被镇压的对象。

包税人随波逐流、百般算计、曲意迎合为多，但绝非毫无反抗之力。苦难之中，扭曲、掘利、掏空乡村的包税制意外地赋予了包税人更多权力，他们手中甚至渐渐握 紧了家国兴衰的秘密按钮。于是，无力感与力量同时聚集在他们身上，他们也踏上了与民国政权一起毁灭的旅程。

现在，我们不妨再次审视红鞋城与包税人的演变， 进一步梳理这背后的启示。

一

红鞋城的故事起自 1906 年的那次大庙风暴。清政府丈量地亩后试图加税，俨然是最后一次挣扎，包税中 介人聚众抗议，转身成为国家之敌。羸弱的清政府与暗暗兴起的市场交易撑起了包税人的硬气，这一次他们胜利了。

现在看，“雍正难题”一直笼罩在清廷的后半段。 开国之初，为让农业税不被他人侵扰，王朝集中打击了江南大地主，刑法中加入严禁包税与逃税的条款。雍正年间(1723 年至 1735 年)，包税人更多将逃税归入“民欠”之列，数额大增。1726 年，皇帝不得不下诏，要求法办，多年后发现，中介人与地方官掩护下的逃税太普 遍、太顽固，雍正只好放弃。无他不可，有他又屡屡多出阻碍，甚至反抗。如何对付横在税源与政权之间的包税人，这个“雍正难题”将不断出现在他的皇子皇孙面前。

历史层层累积，最终，下层包税人、官吏与皇权达成了隐性协议(相当于心知肚明的税收协议)，即在尽力保证清政府税赋利益的前提下，包税及其中的层层分包税收生意也被默许。皇权迫不得已妥协，虽成功应对了一时之急，却贻害无穷。

到雍正的曾孙道光时代(1821 年至 1850 年)，已然做大的包税中间人成了税权争夺(逃税、抗税)与19世纪地方武装割据背后的巨大力量。而在内外财政压力剧增之下，当皇帝意识到内部危机大多由他们而来时，却为时已晚。红鞋城吴英领头反抗用来增税的丈量地亩之举，就是万千推倒清政府力量中的一支。如果说革命党的口号与武昌城头的枪声是催命符，那么吴英这样政权毛细血管的不合作与反抗则是绝命铲，他们从根上断了清政府的命。

近代中国大地上屡见不鲜的是，胜利带来的不是另一个胜利，而是反转与失望。侯大红等“四大名人”站在命运的顶点，迎来的却是辛亥革命后意外多出的三份税款，加上随后大小军阀及土匪雁过拔毛式的摊派与哄抢。民国刚一开端就进入了“武力支出”高涨的常态，“武权”与“税权”激烈争夺，互利起舞，特征鲜明。那些信奉“天理常道”的红鞋城领袖太天真了，他们仅仅试图将繁杂的税费稍加归纳上缴，连染指税权都谈不上，即招来杀身之祸:跑税人李马驹被害，红鞋城 “新农会”夭折。胜利者适应不了新时代，旧包税人被抛弃、被扼杀。更多强压乡民，转身侍奉“武权”，听话的“新农会”则壮大起来，替代了传统的农税包税人，成为本地乡村的主力。由少到多，在武力支出重压下，政权攫取方式也选择了最简便、最见效但也弊端最深的那种 —— 包税制。这一切都发生在辛亥革命胜利后的一二十年间。 清朝末年及辛亥革命前后，喧闹间，中国社会的底色已暗自巨变，其中一支就是商业贸易顽强生长。于是 ，“ 商 税 ” 占 总 钱 袋 的 比 例 不 断 高 涨 ，“ 农 税 ” 比 例 减小。研究显示，田赋与工商税的占比，从 19 世纪 40 年代的七比三，变成 1911 年的三比七，民国时期工商税占比更高。同时，农税虽然占比迅速减小，但绝对数额与层层盘剥的负重开始翻番，尤其是各种隐性的苛捐杂税无法统计。商税比例与农税实际负担的高涨，构成了近代中国不可忽视的基本特征。

红鞋城的侯家、贾家、张家，这几家大户就是依赖土地之上的贸易，如农产品加工坊陆陈行兴起发家的。 县城、大中城市更是这样，商业在乱世的石头缝间疯长。 当年的土匪、军阀，只要占领了城镇，首先就是召集商户开会“借款”(北伐军攻占武汉后也做了同样的事)。 于是，除了农会之于农税，不断扩大的商税更被各类呼 啸往来的政权盯上，这就需要在征收环节创造“自己的人”。

红鞋城第二代名人高德荣就是这样的代表，他身兼牲畜市场交易人(牙商)、官员(乡长)与包税人三重身份。高德荣的威望与经济实力远不如四大老名人，但应对上级的灵活性与集贸市场里的包税能力则远超前辈。同时，新政权向下渗透，控制税源比前朝有效多 了，包税人高德荣的三位一体就是例证。

除了土地、集市与加工贸易，本地另外一大财政来 源煤炭租税也愈加兴旺。自辛亥革命后，县府就开始了对煤炭租税的包税试验。虽然屡遭土匪哄抢，但整个 20年代，该项收益翻了十倍，包税制“功不可没”。从煤炭租税包商中我们发现，包税制度明显“进化”了:暗地操作了几百年的包税行为被公开化、制度化与大规模应用了，公开招投标、签订合同、超收自留、包盈不包亏成为铁律，层层转包、层层加码分利、向下超额攫取变成惯常。我们还详细记录了本县县长屡次驳回包税商因被土匪烧抢而申请各种减免的案例。

到了 20 年代末 30 年代初，国民政府形式上统一了国家，乡村包税人(包括农会)、集市包税人与商会包税人，这三类或被创造出来或经改造扩编的包税新渠道 已然成型。他们从每片土地、每个人及每次交易中吸血，供给国民政府，也供给大小军阀与往来劫匪。动荡时局下，包税带来的税额稳定、快速增长的喜悦为大小“武 权”熟知并享受，从规模到数量，包税制都前所未有地深入城镇与乡村的每个角落。古老的“雍正难题”在革命政权掌权的新时代并没有消失，反而意外焕发了青 春。在这里，我们不妨列举一些这一阶段红鞋城之外的实例。

辛亥革命后，包税制纷纷启用或由暗转明。比如，1912 年江苏省公布的《暂行货物税章程》规定，货物税由各地殷实的董事“认税”(一般指同业内认缴税款，相 对招标，实质也是包税的一种)。1913 年，上海招商投标包征黄浦江船只税。1916 年，江苏省江都县知事奉令将该县屠宰税改为招商投标承办。1917年2月，直隶省财政厅将第四、五区渔税改为招商投标。20年代后，包税制的数量与规模极速扩大。比如 1921 年，河南省将全省百货厘税改用投标办法招商承包。1922年， 安徽省明令各县将牲畜税、屠宰税改用投标办法包办。1925 年，安徽的烟卷税以县为单位，全省分六十余区，每年招商投标一次。包税办法中，招投标方式渐渐多于认缴方式，首要并非为了公开透明，而是包税的数量与范围扩大得太快。

另外，如红鞋城一样，“武力开支”剧增直接推动包税制的超速使用。比如1925 年 7 月，江西省政府主席方本仁以“军用浩繁、需款孔亟”为由，拟将全省各统税局一律改为招商包办。1926年1月，直隶省财政厅厅长李子久为应付军费困难，决定将各项税捐招商投标:百货统税两百二十万元，棉花干果及各皮毛税九十 万元，船捐两万元，天津鸡卵牙行及屠宰税三十万元。

再看层层分包。以河北获鹿县 4 为例，该县有“牙帖”(官方包税许可证)的一百人，没“牙帖”的“乡地”“社书”与催征数不胜数。总包税人往往“批发营业”，得标以后把全县划分为若干区域，分包给一个人，下级包商甚至按村镇划分后再行分包。如振头村李荣保承包全县宰杀猪羊捐，“包收宰杀猪羊捐款，以宰猪一口抽钱五十文，宰羊一支大钱二十五文”。村民冯玉成就直接向李荣保转包。其他税种也多是如此。

二

20 年代末 30 年代初，包税制扩大加深的同时，大旱与瘟疫席卷红鞋城(当时北方很多地区也如此)，高德荣等张罗新建起的城墙根本拦不住这些公共危机，“武权”与“税权”摇摇欲坠，各级政权则只取不予。 大户早已衰落，连自古有之的灾年大户放粮都很少见，只有送瘟神的轿子永远留在了红鞋城人的心里。

包税制越发成为转嫁负担与厄运的魔鬼。如上面提到的河北获鹿县，牲畜牙税应征税率为百分之三，经包税网络层层加码，实征竟达百分之九。农民换一头耕牛，价格三十元，而一卖一买的牙税即为五点四元。再看河北省定县，1915 年至 1924 年牙税收入最高时超不过三千元，实行牙税包商后，1925 年至 1934 年的牙税收入最高时竟达到两万元以上。而我们记录的本县煤炭租税包税后的十年里翻了十倍。

此刻，社会矛盾的加深促使人们反思，其中就出现了许多反对包税、揭露包税制弊端的声音。人们声讨包税制造成的层层加码、地痞参与、官府截留税款、不同商会纷争等弊病，认为包税制压榨农民和集市，乡村家庭和各类行业愈加破败、萧条，整个社会深卷其中。

一些包税人再次开始了反抗行动，政权更不放心了。以四川为例，1936 年12 月，宜宾县商会主席刘叔光等带人捣毁营业税分局。1937 年 11 月，自贡县众多 商民在商会带领下前往营业税征收处“请愿”，后将征收处的门窗、桌椅、文件等用具捣毁，并造成九人受伤。1938 年 3 月绵阳市也发生了捣毁营业税局事件，税务资料与房屋都被烧毁。盘剥日紧是一方面，商会等部分包税人做大是另一方面。

其实，自国民政府形式上完成国家统一后，财长宋子文就雄心勃勃。他依靠几万人的税警团让盐税快速增长，1932 年初，他及国民政府几次“宣战”，训令各省取消包税制，改为官征。他们试图清理弊端，同时获得税权，结果屡战屡败，无可奈何，一样解不开“雍正难题”。本书第三章“包税漩涡”一节中，引述过一省府密令各县对此的表态，除了四个县外，其余一百多个县全部“抗命”，认为“官办不如商包”，民国政权的无力与失败暴露无遗。

的确，包税制没有回头路，继续饮鸩止渴是这个国家及其官僚系统唯一的续命之法。

三

红鞋城的 30 年代异常平静，完全没了反抗的气力与“主心骨”。比土匪与瘟疫更大的灾难已然降临，那就是由包税成熟“进化”形成的“税奴”与“债奴”。

完成不了税收任务而由包税人垫税(包盈不包亏)，无钱可垫时则以高利贷垫税，包税的层层加码与高利贷的利滚利叠加在一起，构成双重剥削，比黄河漩涡更可 怕。二者又如钳子的两端，让乡间百姓近乎死，以致卖地、卖儿女、卖老婆的情形大量出现。更可怕的是，面对现状，无人能救，红鞋城备受尊敬的大佬张季颖最终也无可奈何。日本人的侵占只是最后一根稻草，将张先生与他的天道常理一起埋进了厚厚的黄土，“万里长城今犹在，不见治世秦始皇”的嘶喊绝响于大地之上。

如果能回到此刻的红鞋城，伏在地上侧耳倾听，哀号之后仍是哀号;登高望去，苦难尽头仍是苦难。

万物死灰之间，因包税、垫税而来的高利贷事业却兴旺起来，李家发迹于此，李耀庭也因此睡不着觉。日占之下，专卖鸦片与收粮纳税事务再次找上这些包税人与高利贷放贷者，周边土匪、国军与游击队的“三国四方”轮流前来乡间，或抢或借，包税人成了夹缝中的香饽饽。连哥老会都向日本人申请包税渡口，只是日本人担心掌控不住而拒绝了。

1945 年抗战胜利后，李耀庭迎来了短暂的小阳春，他的太平安生之梦重又燃起，但仅仅为红鞋城拉来了一百五十万修坝贷款，其后屡次减免税费的上书都被拒绝 了。县参议会上有关乡村公共支出的辩论 —— 中国近代史上难得的公众参与的政治讨论 —— 最终在上级“保民先，还是保民之力先”的诘问中戛然而止，更别说重 塑乡村保甲长及包税人的建议了。现实的政治对决与未来的工业赶超战略早已将李耀庭的古代梦想远远抛在脑后。

从为民祈求到抓壮丁、征粮，包税中介者的身份在那几年突然逆转，像上紧的发条席卷乡村。民心轰然倒塌，包税人纷纷退出，这从李耀庭与高德荣的辞职可见 一斑。不过，政权总有新人迭代，上级开始大量用外地人，新乡长钟启祖来了，官办包税人史立三也来了。 很快，钟乡长只因为百姓减免粮税说了几句话就遭到毒打，后来辞职了，有实力但不听话的史立三也被调离 —— 史立三的地下党身份当时还没有暴露，未来的新政权已将触角深入到民国的脉搏之中了。一切都摇摇欲坠，而反观过往，源头之一就是包税制与这些包税人。

包税制在民国分布之普遍、攫取之力度都远远超出我们的想象。在前面的记录中，本地 40 年代后期屠宰税的五成以上、营业税的四成以上都由各种渠道包税而 来。真实情况很可能大大高于这些比例，凡集镇、城市与产业，没有商会包税的恐怕极少，凡有保甲、商绅或能人的乡村，没有包税人的恐怕也是少数。越是被倚重的大税种、杂费，包税比例就越高;同时，一个特点是越靠近大城市，营业税的包税比例越高，包税人主要为商会;越靠近乡村，屠宰税等包税的比例越高，包税人 多为个人。这些实际控制了一半以上民国税权的力量转身成魔，他们层层转包、层层加码，包盈不包亏，把欠款甩给民间、甩给高利贷。为快速获得稳定、高额的税收，包税制仿佛绞肉机一般压榨着几乎所有国人。

短期看，这些包税小人物在各种夹缝中生存，总是勉强应付，随波逐流。他们是掘利者，也是牺牲者，他们是维护者，也是受难者，他们越来越被控制。长期看，正是作为包税人的他们让各类政权、领袖不得不正视，少不得爱恨交织。书写这些小人物，无不与历史深处相连。虽然面相复杂，他们最终被官化，却也同时一步步抛弃政权，最终按下了民国断绝血脉的“自毁按钮”。

吊诡的是，包税制虽然劣迹斑斑，但从历史角度看，在某一时刻，它的存在反而是最接近地方团体 / 部分个人的自治和政治妥协达成的时候。1945 年后，南京、重庆等大城市中的商会包税人实力大增，开始在一定程度上与政府谈判。不过，这些都是在襁褓之中，昙花一现。翻看历史，劣质的征税与劣质的政治总是互为因果。

四

西方包税制的演变与中国有很大的不同。中国皇权专制之下，包税开始还比较适量、适度，这时有点类似古希腊在城门与港口边的包税人。当然，皇权非常不想 见到一个能与自己争夺税权的阶层出现，最大限度的压制就是必然的选择。不过，近代以来，一旦国家经济迅猛发展，或者财政压力下的税收目标突然提高，或者大小武力团体出现，国家分崩离析，包税制的扩展就有了深厚的土壤，它的发条就越上越紧，疯狂繁衍。因为只有它是最有力的攫取工具，其中的成本与牺牲都抛给了国家的末端。我们讲述的晚清到民国末年的包税故事都证明了这一规律。

在清末至民国的历史变迁中，农民一直是各类政权榨取的对象。而包税制的兴起、成熟、肆虐就是最重要的提取渠道与机制，它是理解近代中国演变的一把钥匙。作为一种制度，包税制可能已经消失了，但财权不对等下的财政承包可能会以各种方式重现，税权争夺从未停止，中国的现代转型远未终止。

在传统财政学那里，收与支似乎都是天然成形的，而漫长的社会演变如同积沙成塔，日复一日。我们都是曾经的结果，又塑造着未来。汲取、压榨，在此前百年乃至上溯几千年，对中国各类政权都具有绝对的意义，而以民为中心的公共财政反哺则依然在路上。

本书所探讨主题的一个启发是，缺少真正意义上的税收谈判与政治制衡，民众和整个国家的机体就始终难以健康。如果说财政是最大的政治，红鞋城的包税人就讲述了那个时代最现实的政治故事。